En este artículo vamos a analizar de forma prolija al estado de alarma, uno de los estados excepcionales que contempla la Constitución, dejando claro en qué consiste, quién puede declararlo, el alcance de la declaración y sus efectos, entre otros aspectos.
- La defensa extraordinaria de la Constitución: derecho de excepción
La Constitución está pensada para ser aplicada en condiciones normales. Sin embargo, en ocasiones es imposible garantizar la vigencia y efectividad de la misma y del resto del ordenamiento jurídico mediante la utilización de las facultades ordinarias de las autoridades competentes, debido a la concurrencia de circunstancias excepcionales (artículo 1.1 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio). Esa alteración grave de la normalidad puede deberse a varios motivos. Dependiente de cual sea la causa que provoque tal anomalía, la Constitución habilita una respuesta en forma de declaración de alguno de los estados excepcionales que recoge el artículo 116: el estado de alarma, el de excepción o el de sitio.
- El estado de alarma (artículo 4 de la LO 4/1981)
Procederá la declaración del estado de alarma cuando la alteración grave de la normalidad se deba a las siguientes causas: catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud; crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves; paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad como consecuencia de una huelga o de la adopción de medidas de conflicto colectivo por parte de los trabajadores y empresarios; y situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.
El Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, declaró el estado de alarma a raíz del abandono de sus obligaciones que llevaron a cabo los trabajadores civiles del tránsito aéreo. Constituye, hasta la fecha, la única ocasión en la que se ha declarado en España uno de los estados excepcionales que recoge el artículo 116 de la Constitución.
+ Declaración del estado de alarma
La declaración del estado de alarma, al igual que los otros dos estados excepcionales, proporcionará al Gobierno los instrumentos necesarios para revertir la situación extraordinaria y devolver la coyuntura al estado de normalidad para el que está concebido la Constitución. Esas facultades extraordinarias, que básicamente consisten en la limitación o suspensión del ejercicio de algunos derechos fundamentales, no son poderes ilimitados ni de ejercicio arbitrario o discrecional. Al contrario, tanto los supuestos en los que cabe declaración, la forma de llevarla a cabo y las posibilidades o facultades que otorga a la autoridad gubernativa se determinan de manera reglada en la Constitución -artículo 116- y la legislación que lo desarrolla -la citada LO 4/1981-.
- ¿Quién puede declarar el estado de alarma?
Lo declara el Gobierno mediante decreto acordado en el Consejo de Ministros, debiendo informar al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto, al que habrá de suministrarle toda la información que sea precisa. De igual manera, durante la vigencia del estado de alarma el Gobierno deberá notificar al Congreso de los decretos que dicte en relación con tal situación excepcional. Se precisa, sin embargo, la autorización del Congreso para poder prorrogar el estado de alarma. Cuando así se solicite, el Congreso podrá establecer el alcance y las condiciones del estado de alarma que se prorroga (artículo 116.2 de la Constitución y 4, 6 y 8 de la LO 4/1981). Por Resolución de 16 de diciembre de 2010, la Cámara Baja prorrogó hasta las 00:00 del día 15 de enero de 2011 el estado de alarma que se había declarado, como hemos mencionado anteriormente, en virtud del Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre.
Cuando las circunstancias que habilitan la declaración del estado de alarma afecten exclusivamente a todo o parte del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, el Presidente de la misma podrá pedir al Gobierno de la nación que se declare el estado de alarma (artículo 5 de la LO 4/1981).
La autoridad competente para ejercer las facultades que devienen de la declaración del estado de alarma será el Gobierno o, por delegación de éste, el Presidente de la Comunidad Autónoma donde exclusivamente -en todo o parte del territorio- se haya declarado (artículo 7 de la LO 4/1981).
+ Elemento común en los tres estados excepcionales
Sea cual fuere el estado declarado, las cámaras quedarán automáticamente convocadas si no estuvieran en periodo de sesiones. Si se produce alguna de las circunstancias que habilitan para declarar alguno de los estados y el Congreso estuviera disuelto o hubiese expirado su mandato, la Diputación Permanente será la encargada de asumir las competencias que se le confiere al Congreso (artículo 116.5 de la Constitución).
- Alcance de la declaración del estado de alarma
Las medidas a adoptar con la declaración del estado de alarma serán las estrictamente indispensables para retomar la normalidad y se extenderán durante el periodo necesario para tal restablecimiento. Su aplicación se llevará a cabo de forma proporcionada a las circunstancias del mismo (art. 1.2 de la LO 4/1981) y no interrumpirá el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado (art. 1.4 de la LO 4/1981).
El Decreto gubernamental de declaración del estado de alarma deberá indicar el ámbito territorial al que se extiende la declaración, así como la duración, condiciones y efectos de la misma. Esto es: la declaración podrá afectar solamente a una parte del territorio nacional.
La declaración del estado de alarma deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado (BOE) de inmediato, y deberá ser difundido de forma obligatoria por los medios públicos y por los privados que se determinen. Su entrada en vigor será el momento en el que se publique en dicho boletín. También deberá difundirse cada una de las disposiciones que dicte la Autoridad competente como consecuencia de la declaración del estado de alarma (art. 2 de la LO 4/1981).
+ Duración
El tiempo máximo que puede estar declarado el estado de alarma es de 15 días, prorrogables por el Congreso de los Diputados.
- Efectos de la declaración
La declaración del estado de alarma altera el orden constitucional, aumentando facultades el poder ejecutivo. El ejecutivo podrá, por tanto, limitar o suspender algunos derechos fundamentales. En tanto que se trata de una medida limitadora de derechos, este derecho de excepción deberá interpretarse de manera restrictiva. Las medidas a adoptar serían las siguientes:
+ Medidas que el estado de alarma faculta al ejecutivo para tomar (arts. 11 y 12 de la LO 4/1981)
. Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.
. Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.
. Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados.
. Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.
. Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de bienes de primera necesidad.
. En los casos de calamidades, catástrofes, desgracias públicas o ante una situación de crisis sanitaria, además de las medidas anteriores la autoridad competente podrá adoptar por sí, según los casos, las establecidas en las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas, la protección del medio ambiente, en materia de aguas y sobre incendios forestales.
. En los casos de paralización de servicios públicos esenciales o desabastecimiento de productos de primera necesidad, el Gobierno podrá acordar la intervención de empresas o servicios, así como la movilización de su personal, con el fin de asegurar su funcionamiento -será de aplicación al personal movilizado la normativa vigente sobre movilización que, en todo caso, será supletoria respecto de lo dispuesto en el artículo 12 de la LO 4/1981-.
- Garantías ante el estado de alarma
Declarado cualquiera de los estados excepcionales que menciona el artículo 116 de la Constitución, el Congreso no podrá ser disuelto. Su funcionamiento, al igual que el del resto de poderes constitucionales, no podrá ser interrumpido (artículo 116.5 de la Constitución).
Tampoco se alterará el principio de responsabilidad del Gobierno y sus agentes, que no devendrán, en modo alguno, irresponsables (art. 116.6 de la CE); los actos que lleve a cabo y las disposiciones que dicte la Administración Pública seguirán siendo impugnables en vía jurisdiccional de conformidad con lo dispuesto en las leyes (art. 3.1 de la LO 4/1981); y quienes directamente sufran un menoscabo en su persona, patrimonio o derechos por actos que no le sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados (art. 3.2 de la LO 4/1981).
+ Posibilidad de impugnación de la declaración del estado de alarma
Al respecto de la posibilidad de impugnar la declaración del estado de alarma, el Tribunal Supremo ha dictado (1) que la decisión del Congreso de los Diputados de prorrogar la declaración del estado de alarma, inicialmente tomada por el Gobierno, concede carácter parlamentario a dicha declaración. Esto implica que deja de considerarse una actuación gubernamental, sino una resolución de la Cámara Baja. Una vez prorrogado el estado de alarma por parte del Congreso, dejará de ser impugnable la declaración por quedar fuera del ámbito delimitado de control judicial de la actuación administrativa (art. 106.1 de la Constitución). Es más, en enero de 2012 (2) el Tribunal Constitucional sentenció que el acto de autorización parlamentaria de la prórroga del estado de alarma no es un mero actos de carácter autorizatorio, pues tiene un contenido normativo o regulador -ya en cuanto hace suyo el alcance, condiciones y términos del estado de alarma fijado o solicitados por el Gobierno, ya en cuanto la propia Cámara directamente lo establece o introduce modificaciones-, siendo una decisión con rango o valor de ley, expresión del ejercicio de una competencia constitucionalmente confiada a la Cámara Baja ex art. 116 CE en aras de la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos (3). Por lo tanto, no puede ser impugnado ante la jurisdicción constitucional a través del recurso de amparo que consagra el artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), sino a través del recurso de inconstitucionalidad.
- Estado de alarma: Estado autonómico (art. 155 de la CE)
Además de lo que ya hemos comentado en relación a la posibilidad de la declaración del estado de alarma respecto a una parte del territorio nacional -porque afecte solamente a esa región-, debemos hacernos eco del artículo 155 de la Constitución, precepto que -hasta la fecha- no ha sido utilizada aun.
Este artículo declara que si una Comunidad Autónoma no cumpliera las obligaciones que la Constitución y otras leyes le imponen, o actuase de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno -previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado- podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a dicha región al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la protección del mencionado interés general. Para la ejecución de estas medidas, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas -esto es, el Gobierno quedaría habilitado para dar órdenes a los funcionarios autonómicos- (4).
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(1) Auto del Tribunal Supremo de 5 de abril de 2011, Sala Tercera, Sección Octava.
(2) Auto del Tribunal Constitucional de 13 de enero de 2012, FJ 4.
(3) En similar sentido, el ATC 114/1991, de 11 de abril, FJ 3.
(4) El artículo 135 de la CE no fue uno de los artículos más consensuados: Francisco Letamendía, de Euskadiko Ezquerra se negó a darle tal poder al Senado y que éste pudiera decidir sobre una comunidad autónoma; Alianza Popular, con Manuel Fraga a la cabeza, protestó contra el precepto debido a que no permitía el derecho del Gobierno a una intervención directa; Pérez Llorca denunció que era una copia casi literal del artículo 37 de la Constitución alemana -donde tampoco se ha aplicado aun-.
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Fuente:
Nociones obtenidas al cursar la asignatura de “Derecho Constitucional III” (Grado en Derecho, UCA), impartida por el profesor López Ulla.
¿Qué dice exactamente el artículo 155 de la Constitución? | La Voz de Galicia
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Por Alberto Freire Bolaño, Graduado en Derecho por la Universidad de Cádiz.
