El refrendo es una técnica que sirve para vaciar de contenido las funciones del rey desplazando la decisión hacia el refrendante que tiene la competencia. De hecho el refrendo ha servido históricamente para limitar el poder del rey y por tanto para evolucionar desde una monarquía constitucional a una monarquía parlamentaria, que es lo propio de los regímenes democráticos.
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| El refrendo es una figura que limita el poder del rey. En la fotografía, Felipe VI, Rey de España, y Dilma Rousseff. |
- Justificación del refrendo
El refrendo se justifica porque el rey carece de legitimidad democrática y sus decisiones no son reconducibles al titular de la soberanía, a la voluntad general, ya que el rey no está sometido a controles políticos. Se entiende de esta forma que el rey no pueda adoptar decisiones políticas, sino únicamente como Jefe del Estado puede perfeccionar o finalizar procedimientos y dar cumplimiento a la voluntad de otros poderes del Estado que sí disponen de legitimidad democrática. Así, dice el artículo 56.3 que la persona del rey es inviolable y no está sujeto a responsabilidad. Así, el rey tiene una exención de responsabilidad porque no se le puede exigir una responsabilidad a quien no toma las decisiones, a quien se limita a hacer un acto debido obligado por el Derecho. Por tanto esta irresponsabilidad del rey no es ningún privilegio suyo, porque la responsabilidad tiene que atribuirse a quien toma las decisiones. Así, el artículo 64.2 establece que de los actos del rey serán responsables las personas que los refrenden. La persona que refrende o sujeto refrendante, asumirá siempre la responsabilidad jurídica, que significa que responde de que el acto del rey cumple el ordenamiento jurídico. En cambio, no siempre el sujeto refrendante asumirá la responsabilidad política del acto, en términos de oportunidad política porque muchas veces la decisión no le ha correspondido al sujeto refrendante.
- ¿Quién es titular del poder del refrendo?
Es titular del poder del refrendo por el artículo 64.1 el Presidente del Congreso, que refrenda al rey en tres supuestos, en la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno, en el nombramiento del Presidente del Gobierno y en la disolución de las Cortes Generales cuando pasados dos meses ningún candidato obtiene el respaldo de las cámaras. Supuestos todos ellos mencionados en el artículo 99.
Además son titulares del poder de refrendo el Presidente del Gobierno y en su caso los ministros en virtud de sus competencias.
- Objeto del refrendo: actos del rey como titular de la jefatura del Estado
El objeto del refrendo son los actos del rey como titular de la jefatura del Estado. Así, en virtud del artículo 56.3, los actos del rey como jefe del Estado estarán siempre refrendados, careciendo de validez sin dicho refrendo. El refrendo es un acto complejo, donde se requiere la presencia de dos voluntades concurrentes, la voluntad del rey y la voluntad del sujeto que refrenda. La enorme variabilidad de los años del rey sometidos a refrendo son consecuencia de la mayor o menor presencia de ambas voluntades, de si los actos del rey o del sujeto que refrenda son o no obligatorios, y también de la diversidad de funciones del rey como Jefe del Estado. Se pueden establecer tres grandes grupos de los actos del rey sometidos a refrendo. Así, habría un conjunto de actos del rey de carácter simbólico que finalizan procedimientos constitucionales y que están desprovistos de contenido (por ejemplo la sanción y promulgación de las leyes). Hay otros actos del rey que tienen un mayor contenido, como el nombramiento de Presidente del Gobierno o la disolución de las cámaras. Por último estaría un conjunto de actos relativos a la sucesión a la Corona, que son a iniciativa del rey, como por ejemplo la abdicación.
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| La abdicación es un acto a iniciativa del rey. Imagen: El Huffington Post |
- La contrafirma, el refrendo tácito y el refrendo presunto
+ Contrafirma
La forma más típica de refrendo de los actos del rey es la contrafirma, es decir, que junto con la firma del rey como Jefe del Estado, aparece la firma del sujeto refrendante.
+ Refrendo tácito
Existe un refrendo tácito, que consiste en que el Presidente del Gobierno o los ministros acompañan al rey en sus viajes y en sus ceremonias oficiales.
+ Refrendo presunto
Por último existiría el refrendo presunto, que sería la presunción general de que el Gobierno mientras que no dimita asume la responsabilidad de la actividad del Jefe del Estado.
- Exclusión de los actos del rey del refrendo
Los actos del rey excluidos del refrendo. Todos los actos del rey como Jefe del Estado deben ser refrendados salvo la excepción del artículo 65.2, que es la única excepción expresa al refrendo que incorpora el artículo 56.3. Así, está excluida del refrendo la facultad del rey como jefe del Estado de nombrar y relevar libremente a los miembros de la casa civil y de la casa militar. De hecho, el artículo 65.2 dice que el rey los nombra y los cesa libremente. Es una cuestión discutible si la facultad del rey de distribuir los presupuestos que le asigna el Estado está o no sometida a refrendo. Esta función del rey de distribuir su presupuesto no está excluida del poder de refrendo que establece el artículo 56.3, que sólo exceptúa el 65.2. No obstante la doctrina entiende que en la medida en que la Constitución establece que el rey distribuye libremente su presupuesto, la exceptúa de la necesidad de refrendo. De esta forma, el rey va a recibir de los presupuestos del Estado una cantidad global que no tiene partidas presupuestarias finalistas, y que es para el sostenimiento de su familia y de su casa. Recientemente el rey ha querido dar publicidad a la distribución de estas partidas, señalando que corresponde a nómina del rey, nómina del príncipe y demás gastos de la casa.
Además se encuentran excluido del refrendo todos los actos del rey que no sean en calidad de Jefe del Estado, como por ejemplo la vida privada del rey. Tampoco está sometido al refrendo los actos del rey en los que administre su patrimonio. Además se encuentran excluidos del poder de refrendo los actos personalísimos prerrogativa como una garantía de la Jefatura del Estado, por eso es especialmente importante que la actividad privada del rey respete el ordenamiento jurídico y se rija por una gran ejemplaridad pública.
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- La Corona
+ La monarquía parlamentaria como forma política del Estado
+ Sucesión a la Corona
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Fuente:
Apuntes de Derecho Constitucional recopilados por Javier García de Tiedra González, basados en las lecciones magistrales de Antonio Troncoso Reigada, Catedrático acreditado de Derecho Constitucional, y Profesor Titular de la Universidad de Cádiz.
